地方政府自行发债需建立有效约束机制

地方政府自行发债需建立有效约束机制

市场呼唤已久的地方政府自行发债试点终于破冰。10月20日，财政部发布通知，经国务院批准，2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。　　为加强对2011年自行发债试点工作的指导，规范自行发债行为，10月20日财政部同时发布的《2011年地方政府自行发债试点办法》规定，地方政府自行发债是指试点省(市)在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省(市)政府债券的发债机制，2011年试点省(市)政府债券由财政部代办还本付息。同时，试点省(市)发行政府债券实行年度发行额管理，2011年度发债规模限额当年有效，不得结转下年。　　有业内人士对本报记者表示，在当前地方偿债压力加大、城投债风险隐现、房地产市场低迷导致卖地收入下滑等背景下，地方政府可以自行发债的破冰之举，将对中国的经济、财政、金融和社会信用体系产生深远影响。对市场而言，地方债自行发行，不仅丰富了国内债券市场的债券品种，而且将进一步促进中国资本市场的发展。　　财政部科研所所长贾康在接受记者采访时表示，让地方政府成为负债主体，自行发债，是地方债发行制度上的一大进步，也是社会经济发展的客观需求使然。这是让地方政府举债融资走向阳光、透明和规范化所迈出的第一步。“此次试点意味着地方政府将从之前的财政部代理发债转变为自行发债，意义重大，是对当前地方政府发债制度的进一步完善。”中航证券固定收益研究员康海荣对记者表示，地方政府自行发债是中央代发地方政府债与地方自主发债之间的一种过渡方式。而允许地方政府自行发债，不仅可以引导地方政府逐渐规划自己的债务管理流程，优化债务结构，也有利于其在风险控制预警方面，增加诸如提高透明度等积极有效的措施。　　根据现有的法律，地方政府是没有发债权的，为有效化解地方财政风险，寻找新的地方政府举债路径，近几年，我国对地方政府发债模式进行了探索，1998年，国务院决定增发一定数量的国债，由财政部转贷给省级政府，用于地方的经济和社会发展建设项目。2009年，为应对国际金融危机，增强地方安排配套资金和扩大政府投资的能力，根据预算法特别条款规定，经国务院批准，财政部开始代理各地方政府发债，连续三年每年均安排了2000亿元地方债的代发业务。在这一机制下，债券到期后，由财政部代办还本付息，然后地方政府再向财政部偿还相关款项。　　业内专家表示，从国债转贷到财政部代发，再到地方政府自行发债，这一系列变化体现了地方政府举债融资发展的方向，即由中央主导逐步向地方主导转变。但是，值得注意的是，“自行发债”并非“自主发债”，试点省(市)地方政府自行发债额度仍然包含于今年2000亿元中央代发地方债内，发债资金的用途方向也是明确的，即“额度不变、项目不变、发债资金用途不变”。　　此外，根据财政部的通知，试点省(市)发行的政府债券为记账式固定利率附息债券。2011年政府债券期限分为3年和5年，期限结构为3年债券发行额和5年债券发行额分别占国务院批准的发债规模的50%。试点省(市)发行政府债券应当以新发国债发行利率及市场利率为定价基准，采用单一利率发债定价机制确定债券发行利率。此外，财政部的通知中还明确，2011年试点省(市)政府债券由财政部代办还本付息，也就是说，债券的偿还还是由中央负责。对此，业内债券市场人士普遍认为，这一举措旨在让投资者放心，自行发债是代理发债到自主发债之间的一种过渡，也是一种准备，这将进一步锻炼地方政府发行债券、与金融市场接触的能力。　　业内人士同时表示，从国内条件看，地方政府融资平台风险和房地产信用风险遭受市场质疑，温州和鄂尔多斯市中小企业资金面吃紧，对中国银行业风险的担心也在提高。在此环境和背景下推出地方政府自行发债办法，市场不可避免地会存在担心。与此同时，开闸地方债自主发行试点，也意味着地方政府迎来了自行承担乃至消化债务的时代。在地方融资平台风险隐忧尚未消除的背景下，地方政府自主发行债券后如何应对债务管理的全新命题备受关注。对于地方政府来说，将直面发债规模选择、进行发债组织、事后偿还等种种债务管理问题及与此相关的各种问题，比如获准自行发债后，对地方政府透明度提出了较高要求，需要其加快构建地方政府财务报告体系。　　广东省财政厅相关人士在接受采访时表示，从过去两年财政部代理发行地方政府债券的情况来看，地方债的发行有利于提高地方政府融资的透明度和规范性，有利于提高地方政府债务的偿付能力，有利于促进地方金融业的发展。在当前资本市场前景不明朗、民众及投资机构投资渠道单一的情况下，地方政府债券的发行有助于引导资本市场走向，吸引民间资本，稳定金融市场。此外，国泰君安证券和国海证券均认为，地方政府自行发债是一种有益的尝试，它还有可能盘活城投债市场，对城投债构成间接的利好。国泰君安证券研究员李清认为，地方债的改革利好城投债，这主要是由于地方债的改革将缓解地方政府偿债压力，同时，也将使城投债下一步政策走向更明晰。　　业内专家对本报记者表示，对于地方政府的举债融资，进行疏堵结合，改变现在由财政部代理发行、由中央政府作隐性担保的地方债发行方式，让地方政府成为负债主体，让其发行变得阳光、透明、规范，已成为各方面的共识。因此，在这4个东部省份进行局部试点，不排除在此后继续选取一些中西部省份作为二批试点地区的可能。　　“不过，这也牵扯出地方债发行的一个重要问题，就是债务的风险保障机制。”专家表示，这就需要逐步建立一个经过市场经济经验证明的必要的评级机制。地方政府发债，要加入市场力量的评级制度，要让地方政府的发债融资有透明度，有风险防范机制。　　兴业银行首席经济学家鲁政委曾表示，地方政府发债的关键是如何建立起对地方政府的有效约束机制。从目前财政部规定看，中央对于地方政府发债的控制主要就是通过规模和定价来实现，这个原则在未来很长一段时间内都不会动摇，目的是降低地方政府债务失控的风险。银河证券首席经济学家左晓蕾认为，鉴于欧洲债务危机和美国诸多州政府申请破产的前车之鉴，我国放行地方债，最需要关注的是风险防范和制定稳妥的制度安排，千万不要让地方债还未开始就埋下经济危机的潜在制度性风险。“在地方政府的GDP增长考核指标短期不容易改变的情况下，实施严格的地方政府发债的预算硬约束，以遏制发债规模的过快膨胀引发债务违约危机是非常必要的。”左晓蕾说。　　中国银行间市场交易商协会研究员庞业军和邱南南认为，地方政府自行发债应分步骤、有区别地逐步推进，同时要适度发展，应建立地方政府债务风险的监测预警系统，严密监控地方政府债务风险。此外，地方政府自行发债还应在信息披露、信用增进、信用评级等环节加大规范力度，以提高市场对地方政府发债的认可度。“地方政府自行发债目的在于为自主发债积累经验，真正实现地方政府自主发债才是最终目的，而这一最终目的的实现还须取决于制度规范和市场的发展。”　　不过，一些相关专家也指出，多年来，地方政府举债融资形式多样，没有形成统一规范，此外，债务收支未纳入预算管理，债务监管仍然存在缺位，从这些方面来看，地方政府自主发债短期内无法实现。

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